23.01.14, 14:53Fot. Nowa Konfederacja

Nie potrafimy realizować swoich celów

Z Arturem Wołkiem, autorem książki pt. "Słabe państwo" rozmawia Bartłomiej Radziejewski

 

O tym, że polskie państwo jest słabe, przekonani są chyba wszyscy. Pan jednak napisał o tym książkę. Dlaczego wybrał pan tak banalny temat?

Problem w tym, że z potocznego i banalnego przeświadczenia o słabości naszego państwa niewiele wynika. Jeśli się temu bliżej przyjrzeć, słabość państwa dla mówiącego może oznaczać wszystko: od niezdolności do zapobieżenia aferze Amber Gold, przez brak regulacji in vitro, po korupcję.

Postanowiłem więc sprawę trochę precyzyjniej zbadać i opisać. Przeanalizować słabość polskiego państwa zwłaszcza przez pryzmat sposobu działania instytucji. Pokazać jej obiektywne mechanizmy. Bo poza naszymi poglądami i niezależnie od tego, jak zdefiniujemy cele państwa – czy ma być np. bardziej, czy mniej opiekuńcze – możemy zmierzyć siłę państwa poprzez sprawdzenie, na ile realizuje założone cele.

Tak powstała i o tym jest książka „Słabe państwo”.

Jakie są więc owe mechanizmy naszej słabości?

Są trzy zasadnicze. Pierwszy to bardzo ograniczona zdolność samego definiowania celów, zwanego czasem planowaniem strategicznym. Silne państwa wiedzą, czego chcą; np. Francja – poza momentami eksperymentowania z innymi opcjami czy ulegania presjom – wie, że chce mieć duży sektor publiczny i chronić narodową tradycję przed globalizacją. Tymczasem współczesna Polska często zwyczajnie nie wie, czego chce. Brakuje nam narodowych priorytetów.

Drugi mechanizm słabości naszego państwa to fatalna realizacja tych celów, które już udało się zdefiniować (co tym bardziej dotkliwe, że tak rzadko to się udaje). Weźmy przykład rządowej strategii „Polska 2030” autorstwa zespołu Michała Boniego sprzed kilku lat. W sensie wyznaczania priorytetów to bardzo dobry dokument, abstrahując od zgody lub niezgody na poszczególne rozwiązania. Problem w tym, że po szumnych zapowiedziach związanych z tym planem rząd nawet nie zaczął go realizować, choć był to oficjalny program rządowy, czyli dokument, który ma porządkować pracę Rady Ministrów. Strategia pozostała na papierze. I takich przykładów są setki.

Inna, nagminna patologia polega na tym, że rząd czy ministerstwo podejmuje jakąś decyzję, która następnie wykonywana jest w sposób tak odmienny od założeń, że z początkowej reformy prawie nic nie zostaje: np. historia reformy administracji z 1998 r. jest pełna takich zaniechań i wypaczeń. Często biurokracja – teoretycznie podległa ministrowi – ma większą władzę nad procesem legislacyjnym niż szef resortu.

Warcholstwem urzędników Polska stoi?

Problem jest bardziej skomplikowany. Oprócz nadmiaru władzy biurokracji mamy też m.in. dziki lobbing, który odpowiada za wiele ze wspomnianych wypaczeń. O wiele łatwiej „coś załatwić” na poziomie ministerstwa niż rządu – i lobbyści z tej ścieżki nagminnie korzystają.

Do tego dochodzi kwestia resortowości. Ministrowie są często bardziej ambasadorami resortowych układów interesów niż realnymi sternikami.

Kto zatem odpowiada za ten paraliż polityczny?

Rzecz w tym, że łap blokujących realizację założonych celów jest bardzo wiele. Nie ma jednego winnego słabości polskiego państwa. Nie sposób też wszystkich wrzucić do jednego worka z napisem „układ”. A więc są „układy”, ale i układziki; to, co istotne, to brak konsekwentnego mechanizmu bicia po łapach, które wyciągają się po dobro wspólne, mechanizmu obrony interesu publicznego. Mechanizmy korupcji, które „odkryło” CBA, badając projekty informatyzacyjne w MSWiA, są znane od kilkunastu lat i jeżeli od kilkunastu lat kolejni ministrowie dają się wodzić za nos swoim urzędnikom, nie tworzą procedur utrudniających korupcję w sektorze IT, to zjawisko to musi być pożyteczne dla wielu ważnych graczy. Odpowiedź, że każdy kolejny minister bierze w łapę od firm informatycznych, jest bowiem jawnie nieprawdziwa. Jeżeli w przypadku kolejnych rządów słyszymy, że jakiś dyrektor czy wicedyrektor departamentu występuje w Sejmie wbrew stanowisku rządu i nie traci stanowiska, to zjawisko to musi być dla kogoś pożyteczne, bo przecież nie wszyscy ministrowie to fajtłapy.

A trzeci mechanizm słabości państwa?

To nieudolność w zjednywaniu sobie społecznego poparcia dla przyjętych celów. Wprowadzenie jakiejkolwiek ważniejszej reformy napotyka na silny opór zasiedziałych interesów, można by go – przynajmniej w niektórych przypadkach – przełamać, przeciwstawiając mu szerokie poparcie społeczne. Jeśli szedłby za tym konsensus głównych sił politycznych co do kierunku zmian, szansa na sukces byłaby jeszcze większa. Jednak również pod względem zdolności wypracowywania takiej zgody w istotnych sprawach jesteśmy bardzo słabi.

Nakreślił pan obraz państwa bardzo słabego. Jednak popularny jest też u nas pogląd przeciwny: że państwo jest zbyt duże i zbyt silne. Dlatego biurokracja czy fiskus tak bardzo dokuczają obywatelom, a od partyjnych aparatczyków zależy tak wiele miejsc pracy.

Dlatego właśnie powinniśmy precyzyjnie definiować, czym są słabość i siła państwa. Problemy, o których pan mówi, wynikają nie z siły, lecz z rozmiaru. Z którym z kolei wiąże się słabość, bo nasze państwo nie potrafi ze swojej wielkości korzystać. Jest jak upędzony na sterydach osiłek: może wyglądać groźnie, jest w stanie pohałasować, ale gdy przychodzi do przebiegnięcia stu metrów, dostaje zadyszki.Nasze państwo nie potrafi ze swojej wielkości korzystać. Jest jak upędzony na sterydach osiłek: może wyglądać groźnie, jest w stanie pohałasować, ale gdy przychodzi do przebiegnięcia stu metrów, dostaje zadyszki

Świetnym tego przykładem jest właśnie fiskus. Przedsiębiorcy postrzegają go jako opresora, ale kiedy spojrzeć na niego w skali makro, okazuje się, że choćby urzędnicy tzw. dużych urzędów skarbowych, czyli tych, które obsługują podatników o przychodach powyżej 5 mln euro, są w stanie skontrolować zaledwie ułamki procentu podatników. Wykrywalność przestępstw podatkowych też jest w związku z tym śmiesznie niska. W zwykłych urzędach skarbowych jest jeszcze gorzej. I to z tej niemocy właśnie płynie opresyjność.

W jaki sposób?

Bo wobec powyższych problemów urzędnik skarbowy odpowiadający za kontrole, gdy już się zabiera do roboty, to chce koniecznie pokazać, że kontroluje efektywnie. Tyle że zamiast grubego aferzystę karze przeważnie drobnego lub średniego przedsiębiorcę, często za niedopełnienie jakichś formalności.

Spójrzmy jednak na problem z drugiej strony. Państwo polskie jest niewątpliwie słabe w sensie zdolności do realizacji dobra wspólnego. Ale już z perspektywy „antyrozwojowych grup interesów” wydaje się całkiem sprawne. Potrafi zniszczyć niewygodnego przedsiębiorcę (także dużego), ukrywać wielomiliardowe przekręty, podtrzymywać wiele koszmarnych patologii w sektorze publicznym, z których pewne grupy bardzo wygodnie żyją. Politologia zna przecież kategorie „państwa przechwyconego”, „neokolonii” czy „kleptokracji”. Czy nie lepiej oddają one istotę rzeczy niż tylko stwierdzenie, że mamy słabe państwo?

Niewątpliwie jest tak, że państwo słabe jest podatne na owo przechwycenie – przez wewnętrzne i zewnętrzne grupy interesów. U nas orientacja na – słabo zdefiniowane, jak mówiliśmy – cele państwa jest nikła nawet wśród funkcjonariuszy państwowych. Przeciętny urzędnik brytyjski czy niemiecki raczej nie oczekuje, że zostanie ministrem lub milionerem. Ale ma podstawy sądzić, że po 10 latach rzetelnej pracy będzie ileś szczebelków wyżej zarówno pod względem statusu zawodowego, jak i majątkowego. I to go pozytywnie motywuje do lojalności wobec interesu publicznego.

W Polsce jest z reguły odwrotnie: od urzędnika wymaga się bardziej lojalności wobec bezpośredniego przełożonego czy też pewnej kliki biurokratycznej niż wobec państwa. I to go do pracy na rzecz interesu publicznego demotywuje.

No dobrze, ustaliliśmy, że mamy słabe państwo i że to oznacza jego podatność na przechwycenie przez „antyrozwojowe grupy interesów”. Ale czy pan uważa to przechwycenie tylko za możliwość, czy za fakt?

Doszliśmy do kluczowego momentu, w którym muszę przyznać, że nie wiem. Teoria neokolonialna czy teza o państwie przechwyconym przez wiele grup interesów – wydają mi się poznawczo bardzo pociągające. Ale nie potrafię znaleźć empirycznych dowodów potwierdzających ich prawdziwość, polskie nauki społeczne najczęściej także nie potrafią. Dlatego zdecydowałem ograniczyć się do badania mechanizmów instytucjonalnych, bo to jednak konkret. Nawet jeżeli takie podejście ma liczne ograniczenia, to lepszy rydz niż nic.

Jaka jest zatem pańska recepta na patologie, które pan tak wnikliwie opisał?

Diagnoza ze „Słabego państwa” skłania mnie do pesymizmu co do możliwości powodzenia wielkich projektów politycznych. Jednak małe reformy nie są już skazane na porażki. Zdeterminowany, aktywnie działający na rzecz danego projektu polityk może pokonać większość przeszkód i przeprowadzić jakiś dobry pomysł. Dotyczy to też zmian w samym państwie. Zatem do jego uzdrowienia możemy dojść po dłuższym czasie, metodą małych kroków.

„Słabe państwo” jest tu kopalnią wiedzy – o instytucjach, procedurach, mechanizmach rządzenia. Jak długa jest po publikacji tej książki kolejka polityków proszących pana o doradztwo? Jak wiele miał pan cytowań w mediach i pracach naukowych?

(śmiech) Kolejka polityków nie istnieje. Lista cytowań także. Nie czuję się pod tym względem szczególnie poszkodowany, bo w dzisiejszej Polsce jest niestety normą to, że tezy i książki, które próbują użyć narzędzi nauk społecznych do rozumienia rzeczywistości, nie wzbudzają wielkiego zainteresowania ani mediów, ani polityków, ani nawet naukowców z danej dziedziny. No, chyba że cytuje je Jarosław Kaczyński.

Tekst pochodzi z nowego numeru Tygodnika "Nowa Konfederacja"

Komentarze

anonim2014.01.23 15:43
Tu masz więcej o tym http://www.nowakonfederacja.pl/dlaczego-nikt-nie-mowi-o-slabym-panstwie/